内容提要 : 《中华人民共和国行政许可法》的实施，对规范政府行政许可行为，转变行政理念，建设法治政府产生重要和深远的影响。行政机关执法人员，尤其是领导干部要更新行政理念，矫正因法律文化传统、执法体制和制度以及法律素养的缺失而导致行政理念上的偏差。摒弃人治行政权利本位，任意行政诚实缺失，视法为器实用主义，扩张权力不明职责等与现代行政法律制度不相适应的传统行政理念。树立权力受法律控制，权力受权利制衡，权力受程序规范，权利受责任追究等符合民主法治原则的现代行政理念。

关键词： 行政许可实施 行政理念 依法行政

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一
　　《行政许可法》是我国第一部以单行法形式颁布的行政法律，对行政许可设置的原则、范围、条件、程序做出了统一的规范。这部法的颁布是我国行政法治建设历程中具有里程碑意义的一件大事，对规范政府行政许可行为，改革政府行政管理体制、目标、方式、程序，转变政府行政观念，建设法治政府将产生重要和深远的影响。

　　上世纪９０年代前后，我国行政立法思想发生了突破性飞跃，立法方向出现了实质性的战略调整。《行政许可法》、《行政处罚法》等多部行政法律的颁布和实施，反映了国家监控行政权力，保护公民合法权益的立法理念，构筑了对权力监督、对腐败预防、对人权保护的行政法律框架。今年３月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出，“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”同时要求，“行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。”要求各级领导干部“提高领导干部依法行政的能力和水平。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。”

　　《行政许可法》的实施，是一场深刻的观念更新和制度变革。依法行政是依法治国的关键和核心。也是执政为民、维护和实现最广大人民群众根本利益的集中体现。但就目前行政执法状况而言，一些行政机关工作人员，包括部分领导干部的行政理念，与依法行政的要求尚有一定的差距。其主要表现在以下几个方面：　

　　一、人治行政，权利本位

　　行政权是社会生活中运用最多的国家权力，传统社会具有浓厚的行政管理人治色彩。我国经历了几千年的封建专制和几十年计划经济体制，权力支配社会、权大于法的政治文化积淀深厚。实践中，我国政治权力结构又缺乏有效的法律监督机制。因此，一些领导干部对依法行政、职权法定、权责统一的重要性认识不到位。在行政管理中，突出“权力本位”，尤其在行政审批事项的设定上，时常发生越权设定行政许可、违反上位法规定、增设许可的前置条件等。

　　二、任意行政，诚信缺失

　　主要表现为行政行为诚实信用的理念未完全确立，任意变更、撤销行政行为。在行政管理中突出“管理功能”，强调行政主体与相对人之间管理与服从的关系，强调行政行为的“权力”要素及单向性、强制性，不能保证行政行为的明确性、连续性和稳定性。在实践中，任意改变行政行为，随意撤销或废止已批准的许可事项，在引发的行政补偿争议中，片面强调“公益优先”，不尊重“禁止不利变更”原则，申请人对行政许可的稳定性难以预测。

　　三、视法为器，实用主义

　　个别领导干部受职务、地位等影响，把法律当作治民的工具。长官意志、特权思想严重，不谈依法治官、只谈依法治民，不谈依法治权、只谈依法治事。有的领导干部把自己摆在超越法律的位置，忘记自己同样要接受法律的约束，不具有法律的目标价值观念，把法律理念转变为权利保护主义。有的对法律持工具主义态度，不能做到崇法、依法、守法。对自己有利就执行，不利就不执行。处理案件看哪条法律可作为工具，对法律随意裁剪和取舍，放弃法律和规避法律的现象程度不同地存在。

　　四、扩张权力，权责不明

　　把依法行政解释为加强行政权，将“内部文件”凌驾于法律之上。在行使公共权利时，强调部门利益，提高市场准入门槛，变相行政垄断。忽视法律责任，对权力行使中产生的法律后果不甚了了。对行政许可事项、行政处罚种类的设定、管辖、权限、程序、相对人的救济权利知之甚少。对本部门办理的行政案件特别是启动听证程序、涉众面广的重大案件不过问，有些甚至以不懂法为由开脱责任。有的领导干部也认识到学法懂法的重要性，但知识储备不足，没有认识到法律知识、法律素养在市场经济建设和民主政治建设中的重要性，对法律只能作机械式的条文理解，对案件只能作浅表性处理，不能以法律的立法精神、基本原则、价值取向等综合把握，从而导致对行政行为违法或不当将产生的领导责任、国家赔偿、国家补偿责任的后果，难以预期。

二

　　综上所述，导致领导干部行政理念滞后的原因是多方面的，归纳起来，主要是三个方面的缺失：

　　一、法律文化传统的缺失

　　法律文化是一种法律观念形态，具体指的是人们对法律的认知、评价、心态和期待的行为模式，是深层结构的法律意识形态。它是由社会的经济基础和政治结构决定的。在我国漫长的封建历史中，盛行的是“专制——人治”的统治模式。古人曾将法描述为“法者，治之具也。”在这种法律文化传统影响下，民主法治的传统不可能产生。邓小平同志指出：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法律传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各种制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”因此，社会成员的法制观念和法制意识的起点很低。法具有重要意义的社会价值观以及法律的权威意识未很好确定。在群众中习惯用道德和约定俗成调整相互关系，而在公职人员中包括一些领导干部习惯于用行政手段管理各项事务。当前，社会改革引发的社会矛盾和冲突，新旧体制的矛盾冲突也反映到法律文化冲突上。这就是适应现代化社会潮流的较为先进的制度性的法律文化与以传统社会文化为根基的较为落后的观念性法律文化的冲突。一个社会真正确立法律的权威地位并保证法律制度的有效运行，不在于国家的强制力，而在于人们能够理解并接受现行的法律制度。同样，作为领导干部，如果不能树立适应社会主义市场经济和民主政治的法治理念，对法律缺乏信仰和尊重，就难以做到立党为公，执政为民，依法办事，公正执法。

　　二、执法体制及制度的缺失

　　由于经济、政治、社会、思想意识等原因，传统的行政制度主要是维护安全和秩序，政府扮演了“守夜人”的角色。现代行政的发展则偏重于服务，促进公共利益，增进社会福利，提高人民的精神与物质水平。现代行政权包括了立法和司法运作方式，并向传统民法、刑法领域扩张，现代国家行政权力的扩大与加强呈普遍趋势，随着改革发展的不断深入，政府的积极行政，使行政权力的扩大具有了现实的原因和合理性。但行政权有其特殊性，行政与法律的结合一直是一个对立统一的问题，强调行政，法的制约作用被破坏，强调法，行政目标难以实现。因此，一方面要给予政府有效的执法手段，另一方面要控制政府的权力，依法行政，维护公共利益。当前社会的急剧变迁和事务的复杂化，要求政府积极地行政，但法律滞后，不完善，难操作的情况又程度不同地存在。因此，在企业改制、社会保障、城市拆迁，土地征用等诸多方面，法律规定存在局限和缺憾。同样，《行政许可法》实施后，其在许可的概念及适用范围，设定权与规定权关系，行政补偿的具体保障条款，实施许可主体的规范，以及收费事项等诸多方面，尚未作出详尽规定，这给执法者尤其是领导干部的决策带来一定困难，再加上执法财政经费难以保障，执法人员的编制难以全部解决等执法体制、制度上的问题，也是造成行政理念难以矫正的原因。

　　三、法律素养的缺失

　　随着改革开放的不断深入，社会主义法制建设逐渐走向成熟，国家新制定和修改的法律、法规层出不穷。法律在调整社会关系，促进经济发展中发挥着前所未有的作用。这对领导干部的法律素质提出了新的要求。从社会发展进程看，正规和非正规的法律教育是法制社会不可缺少的内容，发达的法律教育是法治国家应具备的条件。领导干部是各项事业的组织者、管理者，提高法律素养是履行职责的需要。但因各种原因，一些领导干部法律素养缺失的情况仍不同程度的存在。主观上，一些领导干部有认识上的误区。受“君子不器”等传统思想影响，认为领导干部主要是决策和使用干部，不是专业法律工作者，对学会用法律手段管理社会、管理事务的重要性认识不到位。客观上，一些领导干部未经过正规或非正规的法律知识培训，缺乏法学理论素养和法律思维方式的训练，从而形成了法治理性认识与实际工作中坚持法治原则之间的落差。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三

现代法治观念是包括领导干部在内的全体社会成员的行为规范，是国家公职人员行为规范的具体表现。依法行政的目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力的运作，保障公民、法人或其他组织的合法权利。实行依法行政，必须大力培养和增强领导干部、执法人员的法治观念。《行政许可法》颁布后，能否正确有效地实施，在很大程度上取决于行政机关领导干部及执法人员的行政理念和执行法律的行为。因此，各级领导干部要在《行政许可法》整合期中，重构行政理念。

一、权力受法律控制

现代法治观念是民主政治的反映，主要命题是法律控制权力。行政权是国家权力的主要部分。长期以来，围绕“人治”和“法治”的冲突，实际上是围绕法律与权力的关系展开的。法律支配权力是近代行政执法最根本的观念。《行政许可法》从基本原则到制度设计上，也充分体现了法律控制行政许可权的立法精神。尤其是取消了国务院部门规章的行政许可设定权，并对地方性法规和省一级政府规章设定许可事项作了限制，使政府自由行政的空间大大缩小。同时，对社会管理变静态为动态，变直接为间接，变事前为事后，极大地提高了社会法制化管理的程度。

各级领导干部，具有党务政务和国家法律工作者双重身份，　　　必须善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。在思想认识上，要明确在依法治国和建设社会主义政治文明过程中，政治责任与法律责任的一致性。从而牢固树立法律至上，职权法定的理念。要认识到自己职务中行使的权力是宪法和法律赋予的，“法无授权不得为”。领导干部不仅是依法行使行政权力的国家管理者，也是依法办事的执行者，自觉尊重法律权威，从法律的角度认识事物，思考问题，评价社会现象，克服超越职权，滥用职权行为。要防止《行政许可法》实施后，所属部门因职能转变，职权缩小，管理难度增加，产生消极行政倾向，发生不履行职责的不作为行为。在经济建设、社会发展等重大问题决策上，做到依法决策。在经济和社会事务管理中，注重运用法律手段解决改革、发展、稳定中的新问题，不断提高管理水平。

二、权力受权利制衡

《行政许可法》贯穿着一条红线，就是对公民权利的尊重和保护。表明我国行政立法的价值取向，权利精神已逐步成为主流法律精神。尤为可贵的是《行政许可法》第一次用法律形式确立信赖保护原则，以及公民寻求国家补偿的救济手段，把保障相对人合法权利有效实现作为行政许可制度的最终目标之一。这就使政府行使行政权力时不可能“所向披靡”，政府各部门在重视行政决策和行政效率的同时，要对公民的合法权利高度重视，注重公共政策的经济成本，平衡行政权力与公民权利的关系，做到政府与公民关系的根本性公平。公民权利是行政权力的来源，又是行政权力的归宿。近年来，权力的社会制衡机制受到了重视，《行政许可法》赋予公民更广泛的知情权、参与权和监督权。在行政权力与个人权利两个价值取向发生冲突时，我们的领导干部要根据客观和理性的要求予以权衡抉择，在权力和权利之间寻找平衡点。根据现代法治的平等观和价值观，政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权。因此，领导干部要充分认识到，公民在受到行政权力的损害时，他们享有充分的救济权力，而权利在法律之下，受到法律的规范和约束。要切实矫正“法律工具主义”观念，把依法行政的重心转向公民权利的保障。

三、权力受程序规范

程序是现代民主政治和宪政的重要支柱，是权力运用的规则。离开程序不可能实现真正意义上的依法行政。现代行政逐步抛弃了传统的限制行政权以及被动的事后救济的控权模式。程序制度不断延伸，已介入行政活动的全过程，使得相对人在事前事中均有救济的手段。我国虽未完成行政程序的系统立法，但在《行政许可法》、《行政处罚法》等诸多法律中已制定了较为成熟的程序。如《行政许可法》在一般程序的五个环节中分别作了“适时通知，听取意见，公开听证，说明理由，陈述申辩”等规定。“程序的对立物是恣意”，程序在约束、规范权力方面的独特功能，可以在很大程序上维护公平和正义，增强人民对法律的信心。因此，严格的程序制度在为社会提供崭新的行政救济途径的同时，也深刻地改变着传统的行政理念。在行政权力的运行中，必须按照法律规定的告之程序、申辩程序、说明理由程序、职能分离程序等规范操作。根据当前的执法状况，在《行政许可法》实施后，尤为要注意听证程序的运作，涉及公共利益的重大许可事项，要广泛听取意见，许可申请人及利害关系人的陈述权与申辩权要充分予以保护，以公正的手段达到公正的目的，防止和避免因行政纠纷而激化矛盾，引起社会动荡。

四、权力受责任追究

权力与责任是不可分割的整体。避免有权无责，责权分离，是权力政府走向责任政府的重要标志。党的十六届三中全会提出：按照权力与责任挂钩，权力与利益脱钩的要求，建立权责明确，行为规范，监督有效，保障有力的执法体制，实行执法责任制和执法过错追究制。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出“实行依法行政，就必须做到‘有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿'”。《行政许可法》体现了权力与利益脱钩，权力与责任挂钩的原则，谁管理谁负责，不允许争权而不负责。从“非典”到重庆开县井喷事故，以及安徽阜阳的“奶粉事件”中，一些领导干部相继“引咎辞职”的情况表明，“问责制”已成为中国行政体制改革的制度性标志。同时也表明，领导干部行政权力是相对的，负领导责任是绝对的。在管辖范围内发生的事，不管是作为还是不作为，执掌权力的主体始终要对权力行使的过程负责。这就是权力和责任的有机统一，是权力与责任本质关系的体现和要求，是现代化法治国家的显著特点。为此，领导干部要更新行政理念，增强民本意识和责任意识，谨慎地履职用权。同时，加强法律专业知识的学习，全面正确地理解法律条文并掌握其中蕴含的立法精神和法理，实现法律规范的最佳社会效果，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。

参考文献：

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《法学研究》 2003年第10期

《法学》 2003年第10期

课题组负责人： 王建明

成 员：朱燕玲 胡项之

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2004年8月