新一届政府成立以来， “依法行政”成了被强调最多的执政理念。7月1日开始实施的《行政许可法》，被专家称为中国行政法治建设的里程碑；而6月28日温家宝总理的讲话，更进一步强调和明确了这一里程碑的重要意义。温家宝总理的讲话以《全面推进依法行政努力建设法治政府》为题，开宗明义地概括出新一届政府大力推进依法行政的根本目的，那就是要加快推进法治政府建设。

　　依法行政是依法治国的核心

　　依法治国，就是广大人民群众在共产党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与国家的政治、经济、文化事业管理和社会事务管理，保证国家各项工作都能依法进行，使国家各项工作逐步走上法制化和规范化，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，反映了社会从人治向法治转变的历史进程，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。

　　依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。依法行政的范围，包括行政立法、行政执法、行政司法都要依法进行，其核心是行政执法。因为行政执法，是国家行政机关及其工作人员行使国家公共权力，按照法律、法规赋予的职权，对管理相对人采取直接影响其权利义务的行为，或者对管理相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查并作出处理结果的行为。它涉及社会方方面面，涉及到社会每一个成员，可以说一个人从出生到去世，都将受到行政管理，因而行政执法最容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。所以，依法行政的核心，是依法行政执法。

　　依法行政和依法治国的关系是密不可分的。依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和重点。因为一个国家的整个管理活动，不是靠立法机关、司法机关和军事机关，而主要是靠各级人民政府进行的。如果各级行政机关都能依法行使职权，依法进行管理，那么，依法治国就有了基本保证。坚持依法治国的方略，又为依法行政创造了大环境和前提条件。如果没有依法治国的方略和大环境，就根本谈不上依法行政。但没有依法行政，依法治国就会落空。因此，依法行政是现代法治国家政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。

　　在贯彻实施《行政许可法》的今天，如果我们各级行政机关不能做到依法行政，那么贯彻实施《行政许可法》也会走样，更不会彻底。因此，依法行政是贯彻实施《行政许可法》的前提，在贯彻实施《行政许可法》、努力实现依法治国的今天，仍然要突出加强各级政府的依法行政工作。 也就是说，依法治国呼唤首先要依法行政。

　　二、当前依法行政存在的主要问题及成因

　　改革开放以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩，依法行政也取得了明显进展。但也应看到，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明、实施依法治国基本方略的客观要求相比，政府法制建设还存在不少差距：有法不依、执法不严、违法不究的问题没有完全解决；有令不行、有禁不止等现象还比较突出，侵害人民群众合法权益的现象比较严重；因行政机关不严格依法办事或者不严格履行法定职责导致的重大责任事故仍时有发生。如今年发生的“铁本事件”、“嘉禾事件”以及“毒奶粉事件”，近几年来有关征地拆迁等群众上访事件的急剧上升势头，不能不说明问题的严重性。这些问题如不加紧解决，就会损害人民群众的利益、政府的形象，妨碍改革发展稳定的大局。

　　存在上述问题的主要原因是：首先权大于法的现象依然不同程度地存在。 虽然党的十五大将依法治国，建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领。但人治思想经过了几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。解放后又没有进行彻底的批判，相反，建立了计划经济体制，继续实行人治。对资本主义国家实行的法治，认为那是资产阶级的东西，无产阶级不能接受。在实践中表现出来的行政命令、长官意志、以言代法、以权压法、干涉司法机关独立办案的人治思想，在广大干部思想中的影响 还是根深蒂固的。还有相当一部分人认为：法律是管老百姓的。 目前最突出的问题，强行征地拆迁事件时有发生；其次是地方、部门利益保护主义作怪，典型的假冒伪劣商品事件就是管不住。再就是一些 行政机关工作人员的政治素质和业务素质的差异，世界观和价值观的不同，法律意识的不同，在具体执法过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益经常发生，有的十分严重。如有的行政失职，应该作为的不作为，该管的不管，不履行法定义务；有的行政越权，不该管的乱管，违反法定职责；有的滥用职权，从个人私利或小集团的利益出发，“以权谋私”、“权钱交易”；甚至有的干部贪污受贿，成为人民的罪人，等等。这些情况如果不能坚决地予以纠正和克服，势必会影响国家的前途和命运。

　　三、当前依法行政急需作好的几项工作

　　（一）彻底摒弃人治思想，切实树立法治观念。人治与法治，这是两个不同的概念，二者的关系既有联系又有区别。 “徒法不足以自行”，法律规范是靠人来制定、靠人来推行的，在形式上很难分开。但二者又截然对立。法治，就是指法律至高无上，国家立法机关、行政机关、司法机关等一切国家机关、社会组织和公民都必须遵守，一切管理都必须按照法律来进行，不能以言代法，以权压法。

　　当前要树立法治观念，必须首先树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想。封建社会是权力支配法律，“法由君出”，皇帝的意志就是法律，国王就是法律，行政权力支配法律。在资本主义社会中，法律支配权力，“法律应该成为国王”。马克思主义主张实行权力制衡，建立强有力的制约机制，认为过分集中和没有制约的权力容易导致专断和腐败，这种制约机制必须建立在法治的基础上。在国家各个生活领域中，法律应具有至高无上的权威。各机关、各部门、各政党都必须在法律规定范围内活动，各级政府都必须依法行政。这样才能做到法大于权，法律支配权力。

　　就当前信访工作来说，现在有些久拖不决的问题，确实是领导一批就解决。这既是好事，也是坏事。一方面体现了领导的爱民之心，但同时也进一步加深了老百姓的“人治观念”，甚至会产生“权大于法”的误解。当然，不管是现在还是将来，信访中的领导批示确实难以取消，但领导批示怎么批，哪些该批哪些不该批值得商榷。但有一点是肯定的，领导批示客观上强化了权力大于法律的作用，它虽然可以使少数人“沉冤昭雪”，却进一步加深了社会的不公，因为能得到领导批示的人和事毕竟是少数。

　　同时，如此时间一长，下级也就会认为“法律是拿来看的，制度是拿来挂的，服从领导比服从制度和法律更重要”。

　　（二）加强《行政法》、《行政许可法》的学习宣传教育，强化法律意识。提高行政执法水平，强化法律意识，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下，显得更为重要。只有提高全民族的法律意识，才能自觉遵守与执行法律；只有提高全体行政机关工作人员的法律意识，才能作到依法行政。因此，必须加强法制宣传教育，加强执法队伍建设。对公民来说，通过普法宣传教育，使他们知法、懂法、守法，增强法律意识。对行政机关工作人员来说，在全民都有较强法律意识的大环境中，对行政机关工作人员的违法行政能加以批评、抵制，通过法律手段维护自己的合法权益，纠正违法行政。对各级领导干部来说，知法、懂法、守法就更为重要和更为紧迫。只有领导干部增强了法律意识，才能带领广大人民群众实现依法行政和依法治国的方略。在新的形势下，只有建立起一支具有较高法律素质的干部队伍，才能做到依法行政。很难设想在一支没有法律知识的法盲干部队伍的带领和管理下，能建设法治国家。江泽民在中央领导干部学法讲座班上曾强调指出：“为了适应社会主义市场经济发展和社会全面进步的要求……提高领导干部的法律素质已成为一项紧迫要求。各级领导干部一定要增强学习法律知识的自觉性，并且要形成制度”。“领导干部学法不仅有助于普及法律知识教育和带动全党学法守法，依法办事，而且有助于推进社会主义市场经济体制的建立和整个国家的法制建设，保证改革开放和现代化建设顺利进行”。所以，只有各级领导干部的法制观念增强了，法律素质提高了，依法行政才能有保障，依法治国才有希望。

　　在学习宣传教育中，更重要的是要改变教育方式，讲究效果。在美国等一些发达国家中，对学生的法律教育，经常采取组织学生亲临法庭聆听法庭的审判，这比说教式要好得多。这点值得我们借鉴。

　　（三）建立健全政府行政制度建设。众所周知，人是靠不住的，必须靠制度。一个简单的现象就很能说明问题，比如我们一开会，总是强调不准使用通信工具，但就是管不住，怎么办呢？一个办法，在会议场所安装干扰器，才能解决。因此， 建设法治政府，制度建设是前提。各级行政机关要进一步加强制度建设，重在提高质量。从而建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，从体制、机制、队伍入手，进一步加强行政执法，做到严格执法、文明执法、公正执法。

　　（四）尽快转变工作方法。 转变工作方法，就是要顺应时代要求，切实转变我们的政府工作方式。在今天，政府更多的是要讲诚信，带头严格执行法律，运用法律，少用行政性、强制性措施。在政府日常管理中，要象新一届政府那样， “亲民、爱民、利民”，善于说情，取得广大人民群众的理解和支持。自去年以来，我市开展的“暧人心、促发展”工程，是一项“亲民、爱民、利民”的优质工程，是实践“三个代表”的具体体现，受到了广大渔农民的欢迎和称赞。在如何看待政绩问题上，我们政府要少说多做，多做人民群众欢迎之事。金杯银杯不如口碑，我们所做的事，所要的政绩，就是人民群众的口碑。那么这样的口碑怎么来呢？一位网民说： 亲民政策能否成功，不在于言，而在于行；不在于姿态，而在于实效！老百姓不看我们讲什么，而是看我们做什么。因此，我们要切实转变工作方法，树立正确的政绩观， 立党为公，执政为民，在关心人民疾苦方面做得更好。

　　（五）更新管理方式，加强政府的行政监督检查职能。各级政府应由过去的微观管理转变为宏观管理。加强宏观管理的力度，就必须加强政府的监督检查职能，加强行政处罚职能。对市场主体是否遵守法律、法规或者执行行政机关的决定、命令，履行法定义务，都要通过行政监督检查来查证处理。在市场经济体制下，市场主体会出于小集团或个人的利益考虑，有可能不执行国家法律、法规规定的义务，出现偷税漏税、假冒伪劣、欺诈、垄断、暴利或者不正当竞争等违法行为。这就必须加强政府的监督检查的职能，对违法行为进行行政处罚，维护市场经济秩序。我们国家颁布了一系列法律、法规和规章，如行政处罚法，赋予了行政机关行政处罚权；行政监察法，赋予了行政机关监督监察权；审计法，赋予审计机关审计监督权；统计法，赋予统计机关统计监督权；会计法，赋予财会人员监督权。这些行政监督机关，都要认真负责地行使监督职权，促使行政机关依法行政，促使公民、法人和其他组织认真履行法定义务。另一方面，要加强公安、司法、工商、税务、商检、海关等职能部门的管理和监督，充实和加强行政监督检查队伍建设，以保证政府的宏观管理职能的实现。

　　（六）进一步加强法制监督，建立完整的法律监督体系，促使行政机关依法行政。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。我国目前已建立起一套有效的法律监督机制：有国家权力机关的监督、国家专门行政机关的监督、国家司法机关的监督和社会团体、人民群众的监督。这些监督从不同的渠道保证了行政机关对行政法律规范的正确实施，对于促进行政机关依法行政发挥了重要作用。但是，法律监督工作仍然不够有力，有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重，人民群众对此意见很大。

　　产生上述情况的原因是多方面的，有认识上的错误，也有监督体制上的问题。为了适应建设社会主义法治国家的需要，必须加强法律监督体系。一是从思想上要进一步提高对法律监督制度的认识，充分认识没有严格的法律监督的权力，最终将导致权力滥用和腐败。二是在体制上要进行改革，并完善监督程序。将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以国家权力机关为核心的外部法律监督体系，确立国家权力机关在法律监督体系中的核心地位，将行政内部监督机关改为直接向国家权力机关负责。

　　（七）转变思想观念，自觉接受新闻 舆论 监督。在发达国家法治社会中，新闻媒体主要是对着政府的，它也被实践证明是政府监督的低成本、高效益机构。它的这一 舆论监督既是公民社会遏制公共权力和维护公民权利的 “利剑”与“盾牌”，同时也可以视为一种公众“用嘴投票”的公共选择行为，公众可以通过公众舆论的传播效应和影响力对政府形成一种无形而巨大的压力，督促政府依法行政，履行其为广大人民群众提供公共服务的职责和义务。倘若政府机关对媒体揭示出来的问题敷衍了事、不了了之，那么政府这一公共权威的肌体很可能会被一些“蛀虫”侵蚀得体无完肤，甚至可能要为患上权力腐败这一致命的“政治癌瘤”付出沉重代价。换个角度讲，如果政府有关部门对被曝光的违法违纪案件果断进行查处，那么还有可能及时挽救一批在腐败泥潭中越陷越深的官员，避免他们从权力腐败的沼泽堕入职务犯罪的深渊。因此，赋予新闻舆论监督在预防职务犯罪中的“尚方宝剑”，对于促进新闻舆论这一公共话语资源向权力监督资源的转变，对于提升新闻监督实效，督促行政机关依法行政，都具有重要的现实意义。

　　（八）坚持违法必纠，严肃政纪和法纪。行政机关和工作人员行使法律所赋予的行政职权，代表国家依法对社会的政治、经济、文化、教育、科技等各方面实施管理，其职务行为直接关系到法律的尊严，关系到国家的形象，关系到人民群众的合法权益的实现。由于行政权的特点和执法人员的素质不同，在行政执法过程中，存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象。甚至有个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。对这些违法行为或者是犯罪行为，就必须予以严惩，决不能姑息迁就。违法必纠，这是法律本身的要求，也是有效地制止违法行为发生的有效措施。因此，我们要认真贯彻实施《行政许可法》，认真按照《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律，来保护人民群众的合法权益，在全社会营造依法行政和依法治国的良好局面，推进政府法治建设进程。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○四年七月二十五日