《行政许可法》的颁布实施是我国法治建设中的一件大事，将对我国社会生活中的众多领域产生深远的影响，这包括近些年来社会各界广泛关注的司法鉴定领域。目前，我国司法鉴定管理体制比较混乱，与我国的法治现代化建设步伐不相协调，而《行政许可法》的实施为规范、完善司法鉴定管理体制提供了有利的契机，本文拟对此进行初步的探讨。

　　一、司法鉴定管理体制的现状。

　　司法鉴定的管理体制是指对司法鉴定机构和人员进行行政管理或者行业指导的体系、形式、方法的总称。司法鉴定管理体制包含着司法鉴定的管理机关、管理权限、管理内容、管理方式、管理责任等具体内容。司法鉴定管理体制建设是当前我国司法鉴定制度建设的重点与难点。 由于我国目前还未制定一部统一的司法鉴定法，所依据的都是一些部门规章和地方性法规，对司法鉴定机构和人员的管理方式多样，按照管理权性质的不同，大致形成了以下三种管理模式：

　　（一）内部行政管理模式。 在建国初期，为了司法机关办案所需，在司法机关内部设立了司法鉴定机构，这奠定了我国司法鉴定体制的基础，其后司法鉴定的发展历程大部分集中在国家机构内部进行。目前，法院、检察院、公安、国安、司法行政、卫生等部门内部都或多或少的设有司法鉴定机构，这些鉴定机构或是其内设机构，或是其下属事业单位，但都是各部门的组成部分，其人、财、物由各部门内部决定，所采用的管理方式与各部门对其内设处室的管理方式没有多大区别，具有鲜明的内部行政管理特色。

　　（二） 准外部行政管理模式。 2000年10月1日由司法部颁布实施的《司法鉴定机构登记管理办法》,可以看作是司法部力图还司法鉴定于外部行政管理模式的一种努力，在此推动下，社会中介性质的司法鉴定事务所在近几年得到了很大的发展。但是， 2002年3月，最高人民法院颁发《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》，正式推出鉴定人名册制度， 这一制度的推行在实质上将社会中介司法鉴定机构纳入司法行政部门和法院的双重管理体制之中。一家鉴定机构即使符合了司法行政部门的管理要求，如果法院因种种原因未将其列入名册，这家司法鉴定机构实际上是无法参与司法鉴定业务的，从某种意义上说，法院的管理权具有决定性的作用。从合理划分司法权和行政权的角度来看，法院和政府分别是司法权的行政权的行使者，法院至多享有对其内部行政事务的管理权，在目前对法院内部设立司法鉴定机构的合理性尚存争议的时候，法院又参与对社会中介性质的司法鉴定机构的管理，是司法权的再次越位，也是无法用种种历史和现实原因能够证明其合理合法性的。试想，如果一家司法鉴定机构对法院未将其列入名册的决定不服的，该寻求怎样的救济途径呢？如果向本级法院申请复议，将面临“任何人都不能做自己的法官”的法律格言的质疑，而向上级法院申请行政复议或提起行政诉讼又都面临着法院不是行政主体的悖论。因此，我在这里，将这种不完全的外部行政管理模式称之为准外部行政管理模式。

　　（三）混合管理模式。 鉴于司法鉴定含盖的范围广，而国家又没有统一的法律规定，因此，很多地方政府都成立了有关司法鉴定工作的委员会，凡是与司法鉴定有或多或少联系的部门都是委员会的成员，包括了人大、政协、政法委、法院、检察院、司法行政、卫生、质检等部门，这样的工作委员会集立法、行政、司法、党政等权力于一体，负责对当地隶属不同部门的司法鉴定机构与人员进行协调和沟通，对条块分割的司法鉴定管理权进行整合，但这种管理模式各地差别很大，在实际运行中也存在着很大的随意性，显然不是长久之计。在实际操作中，司法鉴定工作委员会的办公室大都设在司法行政部门，负责处理日常事务，这也从一个侧面反映了司法鉴定管理权与司法行政部门的天然联系。

　　二、司法鉴定管理体制的改革方向。

　　对于当前司法鉴定管理体制感到失望的部分学者，提出了在司法鉴定行业实现行业自律管理的设想，在新颁布的《行政许可法》第十三条第三款也明确“行业组织和社会中介机构能够自律管理的”可以不设行政许可。目前，与司法鉴定行业相似的律师行业正在尝试行业自律管理的改革，并取得了可喜的进展。那么，当前我们是否可以通过发展司法鉴定行业的自律管理来跳出当前司法鉴定管理混乱的局面呢？我想，这种思路在目前的中国是很难行得通的。因为行业自律管理的前提条件有两个：其一是该行业发育较为成熟，具备了自律管理的能力。其二是国家权力与社会权力分工相对清晰，社会环境较为宽松，为行业自律管理留有足够的社会运行空间。而目前我国仍然是政府权力主导型的社会，社会权力运行基础薄弱，运行空间有限，加之社会中介司法鉴定力量发育先天不足，如果立即实行行业自律管理，将把原本脆弱的社会中介司法鉴定力量推上我国法治现代化建设的风口浪尖，成为种种司法腐败现象的替罪羊，对其发展更为不利。因此，在目前阶段，行业自律管理缺乏土壤，只能作为一种辅助的管理措施，国家权力的适度干预非常必要。

　　接下来的问题是，到底由那种国家力量来对司法鉴定行业的管理实施干预比较适宜呢？在国家权力中，行政权和司法权与司法鉴定管理联系最为紧密，在我国现行的司法鉴定管理体制中，司法权与行政权的交织是导致司法鉴定管理体制混乱的主要原因，因此，上面的问题直接而言就是，在司法鉴定管理体制中该由行政权起主导作用，还是由司法权起主导作用。这个问题不解决，司法鉴定管理体制的改革方向就无法确定，而左右摇摆式的改革措施将给原本混乱的司法鉴定管理体制雪上加霜。

　　我国宪法确立了权力制约的原则，立法权、行政权、军事权、审判权和检察权都分属于不同的国家机构，这些权力最终统一于人大，体现人民当家作主的意志，在此前提下，行政权、审判权和检察权的分立是毫无疑问的。党的十六大报告在政治建设和政治体制改革部分中明确地提出了司法体制改革的目标，是要“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”。并提出要完善诉讼程序，从制度上保证审判机关依法独立公正地行使审判权。以上原则是我国司法鉴定管理体制改革应当始终坚持的原则。基于逐步建立规范的司法鉴定管理体制的内在需要，笔者认为，我国应当实行行政权主导的司法鉴定管理体制，即由司法行政部门对司法鉴定机构和人员进行统一管理。其具体理由如下：一是司法鉴定工作有其固有的本质属性，要求从业人员和机构在资格、资质、程序、标准等方面的协调与统一，需要建立起统一的管理体制。二是现行分散的司法鉴定管理体制造成了司法鉴定资源的巨大浪费，同时也引起了司法鉴定的诸多矛盾，社会普遍认为司法鉴定管理体制改革迫在眉睫。例如，在全国政协十届二次会议上，肖建章委员就提到：“由于政法各部门对司法鉴定的性质、功能及管理体制认识不一，政府部门与审判机关均介入社会各类司法鉴定机构和人员的管理，部门规章与法院规定、法院规定与地方立法之间形成冲突，已造成多头管理、各行其是的混乱状况，不仅使地方以及社会鉴定机构无所适从，而且加重了当事人在选择司法鉴定机构时的困惑和负担。”三是司法鉴定工作属于服务和保障审判活动和检察活动得以独立运行的专业技术活动。对司法鉴定机构和人员进行管理，属于司法行政的基础性、原发性职能，而侦查活动、检察活动、审判活动本身并不具有这一职能。由司法行政机关管理司法鉴定工作，也是建立“相互配合、相互制约”工作机制的内在要求。

　　三、通过设立行政许可制度来规范司法鉴定管理体制。

　　现代法治政府是有限政府，因此司法行政权对司法鉴定的干预也是有限的，主要集中在司法鉴定职业准入与执业活动两个方面的管理。其中，司法鉴定职业准入包括鉴定人的准入和鉴定机构的准入两个方面，也即什么样的人能够从事司法鉴定工作，什么样的机构能够开展司法鉴定业务。而执业活动管理则是对获得准入资格的机构和个人开展执业活动情况的管理，包括对执业纪律道德的监察、鉴定人员的学习培训、鉴定机构的年检注册等。这些管理活动的最终目的是保障司法鉴定机构能够为司法审判提供高质量的司法鉴定结论，从而保障国家司法权的正常运行，维护社会正义。这种管理并不影响司法鉴定机构的机构形式，也不影响鉴定人员的身份关系，例如，一位医生具备了法医学鉴定准入的相关资格条件，经申请成为法医学鉴定的司法鉴定人，这并不影响他在医院的职务。

　　行政许可是指“在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种行为或资格的行政行为。”① 行政许可是政府管理社会公共事务的重要手段。现在人们对行政许可的种种质疑，并非行政许可本身之恶所造成的，而是由于行政许可被有关部门长时间滥用所致。《行政许可法》颁布实施后固然要对不合理的行政许可事项进行清理，但是社会管理的客观需求并不能因此被忽视，贯彻《行政许可法》，既要有破，也要有立，而目前司法鉴定管理体制的混乱就需要借行政许可之力来加以规范。

　　《行政许可法》第十二条明确了可以设定行政许可的事项，其中第三款规定：“提供公众服务并且直接关系到公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”。司法鉴定制度是现代诉讼制度和证据制度的重要组成部分，被称为“科学的法官”，在保障司法的公正价值、维护社会正义等方面发挥了重要的作用，司法鉴定工作与公共利益、司法秩序和个人权利的保障直接相关。因此，引入行政许可制度，对司法鉴定行业进行严格而规范化的管理具有坚实的社会基础。

　　再者，从司法鉴定本身的属性来看，引入行政许可制度也是非常必要的。首先，司法鉴定具有鲜明的科技性，“司法鉴定是现代司法活动科技化的内在要求，司法鉴定过程中实验的依据、观察的方法、检验的手段、解释的根据、判定的标准，无一不是根据普遍公认的科学原理确定的；司法鉴定机构属于专业技术机构，司法鉴定人员属于专业技术人员；司法鉴定以科学技术为基础，科学技术的进步是促进司法鉴定发展最为根本、最为重要的因素；司法鉴定作为专业技术人员的专业技术活动，适用的是技术运行规则而非权利运行规则；司法鉴定所要解答的问题属于诉讼、仲裁以及其他争议活动中所要解决的技术难题。”② 司法鉴定的科技性使其与其他诉讼活动相区别。其次，司法鉴定又具有显著的法律性，司法鉴定的启动、实施、质证和采信都必须按照法定的程序进行，其标准也必须得到法律的认可，法律性使司法鉴定区别于其他鉴定活动。这两个特性决定了司法鉴定工作并不是任何机构和个人都能够进行的，需要具备一定的条件，符合上述两个特征的机构和人员是其从事司法鉴定活动的前提条件，这也符合《行政许可法》第十二条第三款中所描述的设立行政许可事项的条件。

　　在司法鉴定管理体制中引入行政许可制度，主要在于两个方面。其一是司法鉴定人的职业准入制度，即对具备一定的知识技能、符合司法鉴定工作相关要求的人员颁发资格证书和执业证书，允许其从事司法鉴定工作。其二是司法鉴定机构的准入制度，即对具备开展司法鉴定业务条件的机构颁发许可证，允许其在规定的业务范围内开展司法鉴定业务。同时，我们应清醒地认识到，由于司法鉴定业务的复杂性和众多历史遗留问题，造成现在司法鉴定人和鉴定机构的情况异常复杂，指望仅仅依靠行政许可制度就能彻底解决司法鉴定管理体制混乱的局面是不太现实的，但是，行政许可制度是个很好的切入点，对逐步规范司法鉴定管理体制十分有利。

　　如由于司法鉴定涉及众多科学领域，不可能像司法考试一样一次考试就可以使法官、检察官、律师获得统一的资格准入结果。但是，司法鉴定的法律性是各种司法鉴定工作的共同属性，司法鉴定不仅仅是科学活动，也是法律活动，作为一名司法鉴定人，理应熟悉有关司法鉴定的法律规定和执业道德，对此，国家也应该尽快建立相应的考试考核制度，使所有欲从事司法鉴定工作的人员具备其理应具备的知识技能，从而规范对司法鉴定人的管理。

　　又如，因历史原因造成司法鉴定机构隶属于不同的部门，条块分割，性质不一，难以进行统一的管理。但是司法鉴定机构要开展业务，就必须具备一定的条件，如有一定的仪器设备、资金、专业技术人员，有固定的住所、名称等，这种准入的条件是不因其机构性质所改变的，而且也应有统一的准入标准，有统一的管理。而行政许可制度在这方面具有天然的优势，通过对具备条件的机构颁发司法鉴定许可证，并明确其责任，并做好准入后的跟踪管理服务，对于规范司法鉴定机构的管理也是大有好处的。

　　《行政许可法》的颁布实施将有力地推动我国社会公共管理朝着的专业化和科学化的方向发展，也为众多领域的立法提供了母法上的支持，司法鉴定领域也在其中。企盼国家尽快制定统一的司法鉴定法，也希望行政许可制度在司法鉴定的管理体制中发挥其应有的作用。

　　注释： ①《公务员行政许可法读本》第 1页；湛中乐主编，中央文献出版社2004年出版。
　　 　　　 ②《司法行政干警法律知识读本》第 222页；司法部政治部编；2003年5月法律出版社出版。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004年8月