《中华人民共和国行政许可法》于 2004年7月1日正式实施，该法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，从源头上预防和治理腐败，都有重要意义，为全面深入学习贯彻行政许可法，笔者就道路运输行政许可中如何遵循公开、公正、公平原则作些粗浅分析，旨在推动我市道路运输市场的规范、有序和健康发展。

　　一、公开、公平、公正原则的概念及相互关系

　　（一）公开原则

　　行政许可中公开原则是行政许可的事项、许可条件和标准、许可程序和费用、许可限额、结果等应当予以公布，许可申请人享有查阅许可档案、获悉许可标准、条件、程序、费用、限额、结果及其理由等方面事项的权利。其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护。设定行政许可遵循公开原则的基本要求是：设定行政许可的过程应当是开放的，从设定行政许可的必要性、可行性，到行政许可可能产生效果的评估，都要广泛听取意见，允许并鼓励公众参与、公众评论，真正做到广集民意。凡是行政许可的规定都必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求：一是行政许可实体的主体要公开、谁有权实施哪些行政许可，应当让公众周知。二是行政许可实施的条件应该是规范的，明确的、公开的，不允许在行政许可的实施条件上持“模糊战术”。三是，行政许可实施的程序，包括申请、受理、审查、听证、决定、检查等程序都应当是具体、明确和公开的。四是，行政许可的实施期限是公开的。五是，行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查询，除许可法规定的涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

　　（二）、公平、公正原则

　　在行政许可中的公平主要是指给行政相对人提供机会的平等。是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政许可领域的具体体现。在行政许可制度中确立公平原则的法理基础是行政相对人享有受平等对待的权利。所谓受平等对待是指行政相对人个体在行政活动中应当得到的行政主体的平等对待。受平等对待的权利以相对人在法律上的平等权利为基础，是针对行政相对人与行政主体的相互关系而言的，它要求行政主体对待行政相对人以平等的对待、平等地适用法律。它包括行政立法上的公平和行政执法、行政司法上的公平。行政立法上的公平，要求行政主体对待在制定行政法规、行政规章时，对同等条件下行政相对人平等地分配权利、平等地科以义务，不能有歧视性的标准和条款，不能搞地方保护主义和部门保护主义。行政执法、行政司法上的公平，要求行政主体在审查行政相对人提出的许可申请、监督行政许可的实施，裁决行政许可争议等具体行政行为中，平等地对待同等条件下的行政相对人，不得滥用自由裁量权，作出不公平的处理决定。

　　行政许可公正不仅包括实体上的公正，即平等地对待当事人，禁止对申请人和利害关系人的歧视和偏见；对于符合法律、行政法规和规章规定条件的申请人，在同等条件下，应当按照先后顺序择优给予许可，如某一条客运线有二个经营者提出申请，可以按照先后顺序给予前者，如果有三个以上经营者提出申请，则必须采用公开招投标的形式择优确定经营者；同时，行政机关在拒绝、注销、吊销、收回许可时，应当以书面形式说明理由，这样才能充分体现“三公开”原则。

　　（三）、行政许可中公开、公平、公正三者之间的关系

　　就公开、公平、公正三者而言。公开是公正的保障，公正是公平的基础。江泽民同志在党的十五大报告中强调指出：“坚持公开、公平、公正的原则，直接涉及群众切身利益的部门要公开办事制度”。可见，公开是依法行政的前提，是实现公正的保障。试想行政许可的设定和实施都深藏不露、秘而不宣、或若暗若明、透明度不高，人民群众不了解许可的项目、内容、办事程序，那么在许可中要做到公正是很难实现的。公平是指人与人的利益关系及利益关系的原则、制度、做法、行为都合乎社会发展的需要。公平是一个历史范畴，不存在永恒的公平。不同的社会，人们对公平的观念是不同的，公平观念是社会的产物，按其所产生社会历史条件和社会性质的不同而有所不同。思格斯说：“希腊人和罗马人的公平认为奴隶制是公平的， 1789年资产者的公平要求废除封建制度”。公平又是一个客观的范畴，尽管在不同的社会形态中，公平的内涵不同。不同的社会，不同的阶级，对公平的理解不同，但公平具有客观的内容。公平是社会存在的反映，具有主观性。公正和公平的主差别表现在。其一、二者的功能定位不同，公正带有明显的“价值取向”、它所侧重的是社会的“基本价值取向”，并且强调这种价值取向的正当性；而公平则带有明显的工具性，它所强调的是衡量标准的“同一个尺度”，用以防止社会对待中的双重（或多重）标准问题。这是公正和公平最为重要的区别。其二，公正是基本价值取向决定着公平的正向意义。如果没有公正、正义的基本价值取向，就不会有真正意义上的公平即正向意义上的公平，剩下的可能只是“公平”的游戏规则。这时“公平”的游戏规则只是具有中性的意义，它只是指同一游戏之下的一视同仁。

　　由于公平本身并不带有明显的价值取向，而且强调客观性，带有明显的中性和工具性的色彩，因此，如果一个社会在某个时期丧失了公正、正义的价值取向，那么这个时候如果强调公平问题，无疑会助长这个社会的自发性行为。在市场经济条件下，如果没有将公正作为基本的价值取向，而是以公平代行公正的职能，那么，这时的公平极易从属于以完全的市场经济为导向的做法，从而放大或是扩大了市场经济的固有缺陷。比如，如果仅仅是强调“公平”的“同一尺度”，同样的对待，就无法保证人们在竞争的起点方面在竞争过程之中能够真正做到公正。

　　因此，只有以公正为社会经济发展的基本价值取向，遵循公正的基本规则即确保社会成员生存底线和基本尊严的规则、机会平等的规则，按照贡献进行分配的规则以及社会调剂的规则，才能实现公平。

　　二、在道路运输行政许可中坚持公开、公平、公正原则的意义

　　1、在道路运输行政许可实施中坚持公开、公平、公正原则，是依法行政的需要。列宁曾经指出：“没有公开性来谈民主制度是可笑的”，在行政许可中推行政务公开，是让广大群众了解政府权力运行情况和政府工作人员办事情况的最好方式。如果道路运输行政许可中，运输管理机构办事情况深藏不露、秘而不宣，或者若明若暗、透明度不高，人民群众不了解政府的政务活动和办事情况，甚至对与人民群众直接有关的许可内容、程序都讲不清楚，就谈不上实行有效的民主监督，更谈不上真正行使民主权利。过去，我国在行政许可领域，正是由于缺乏这样一套机制，导致了许多腐败和滥用权力案件的发生，特别是在有限自然资料的开发利用许可（如土地使用权许可）和垄断性企业的市场准入许可方面，由于缺乏有效的程序制约机制，发生腐败和滥用权力的情形更多、更严重，正是针对这种情况，行政许可法确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制。在道路运输领域，各级交通主管部门，道路运输管理机构及其工作人员要坚持依法行政，始终坚持执法为民，维护和实现最广大人民的根本利益。首先，法律要求道路运输行政许可的事项、条件、程序必须公开；此外，行政许可涉及申请人或利害关系人重大利益的，应相对人申请、行政机关要为之举行听证，比如行政相对人要求经营一条客运线路，而此经营线路与另一经营线路有利害关系，那么道路运输管理机构应举行听证；又如：在出租车运价制定方面，要在调查研究的基础上制定方案，公开征求广大出租车驾驶员和公司老总们的意见，同时及时举行由社会各界人士参加的听证会，并要充分说明调整和制定运价的目的和意义及产生的影响等，在不断加以完善和修订，避免工作的盲目性。

　　2、在道路运输行政许可实施中坚持公开、公平、公正的原则，是建设公正，诚信政府的基本要求。普遍性、非歧视性、稳定性和预期性是法的基本特征，建设法治政府必然要求公开、公平、公正、诚信和信赖保护，这样有利于防止偏私、歧视，避免政府失信。在道路运输行政许可领域，保障公正、公平、诚信和信赖保护的最重要的机制是程序。过去，许多行政相对人对道路运输行政许可行为不满，其主要原因就是因为许可程序不公，程序不公导致偏私、导致不平等对待、导致政府失信。

　　3、在道路运输行政许可实施中坚持公开、公平、公正原则，是加入WTO后的迫切要求。道路运输业属服务业的范畴，其有关的国际服务项目受世贸组织《服务质量总协定》约束。我国道路运输业在加入世贸组织时作出广泛的、实质性的市场开放承诺，涉及到道路货运、汽车维修服务、仓储等领域。同时，我国加入世贸组织在行政许可方面作了如许可程序、条件以及有关政府主管机关对许可申请进行审查与作出决定的期限应当在实施前公布等9项承诺，其中大部分涉及到了公开原则的要求。可见，在道路运输许可中坚持公开、公平、公正原则，是我国作为世贸组织一员的客观需要，是实现道路运输国际化的必然要求。

　　三、在道路运输行政许可中贯彻公开、公平、公正原则，必须做到以下几方面：

　　（一）、从神秘政府走向透明政府，是保障公开、公平、公正原则实施的前提。在道路运输领域，针对目前道路运输行政许可中存在的市场准入条件不一致，审批和主体不明确，程序不清楚，手续繁琐的问题，依据行政许可法的原则和精神，《中华人民共和国道路运输条例》明确了从事道路运输经营，道路运输相关业务等许可条件、主体和程序。比如对从事客运、货运经营的，要求具备以下三个条件：一是，有与经营业务相适应并经检测合格的车辆；二是，有符合规定条件的驾驶人员；三是，有健全的安全生产管理制度。对于申请从事班线客运经营的，还要求有明确的线路和站点方案。又如：为了保证危险货物运输经营的安全，条例对于危险货物运输经营规定了更严格的准入条件，要求有 5辆以上经检测合格的危险货物运输专用车辆、设备，有取得上岗资格证的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员，有健全的安全生产管理制度。

　　随着中国入世，公开透明原则作为 WTO协定的一项重要规则。它要求所有有关贸易的法律、法规、规章及其政策措施必须公开，并且在公布和施行之间一般要有一段时间间隔，以及政府承诺的及时通知义务，设立咨询点义务等，无一不是强制性的法律要求，必须道路运输管理机构予以实施。

　　（二）、树立服务行政理念，是保持公开、公平、公正原则实施的先导。

　　对人民群众而言，了解为自己利益或公共利益相关的行政信息、资料等就是当然的不可剥夺的权利，要求行政机关在受理许可申请时做到公开、公平、公正，是人民群众对政府机关最起码的要求。服务行政的对立面是权威行政，这是两种完全不同的行政理念，只有树立服务行政的理念，才能谈得上行政公开的问题。在权威行政中，“官”与“民”之间保持明确的界线，而且沟通不畅，政府视公民为“被管理者”或者是“被治者”，行政服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩；而是服务行政中，政府及其公务员是人民的公仆，行政服务具有契约性，政府信条是服务人民，视行政服务为一种责任、义务，透明度自然高。

　　道路运输管理机构树立服务政府的理念，必须倡导在实施行政许可中自觉坚持公开、公平、公正。在马克思主义看来，社会主义国家的政府更是由人民控制，由人民控制的政府为人民服务、政府对人民负责、政府工作人员是人民的公仆和勤务员。因此，服务人民的行政理念，是民主国家的本质体现和基本要求。在今天发展道路运输市场经济和利益多元化的条件下，在行政许可真正确立服务行政的观念是推进政务公开的先导。

　　（三）、建立一系列程序制度是保障公开、公平、公正原则实施的基础。

　　1、回避制度，即与道路运输许可事项有利害关系的工作人员不得参与许可决定过程的专门程序制度。在司法程序上，回避制度向来被承认和重视。在行政许可过程中，要保证公开、公正，必须建立回避制度。“任何人不得为自己的法官”同样适用于道路运输行政许可。

　　2、说明理由制度，即道路运输管理机构拒绝相对人申请（广义的行政许可概念中还包括变更、撤销相对人许可），必须向相对人说明拒绝的理由，这可以在一定程度上限制行政主体的自由裁量行为。如果拒绝提不出合理的理由，可能引起事后救济制度的启动，这会给运管机构以心理压力，督促其依法裁判。

　　3、听证制度。道路运输管理机构在实施许可过程中举行听证听取利害关系人的意见，不仅能从客观上了解事实情况，更加公正地作出裁断，而且能从主观上限制个人臆断。顾全包括利害关系人的各方面利益和要求作出公正裁断。在一定程度上，听证制度可以限制行政主体一定的自由裁量权。

　　4、信息通报制度。要进一步建立和完善行政法规和规范性文件的公布制度，为道路运输从业者提供准确、可靠的信息。比如，在道路客运管理中要求县级以上道路运输管理机构应当定期公布客运市场供求状况，此目的就是为了表明政府在客运管理中的公开做法，树立透明政府的形象。

　　此外，执法人员表明身份制度，行政法律文书送达制度，告知当事人权利制度，档案资料查询制度等，其目的均是为了保障行政许可的公平和公正。

　　（四）、建立责任政府，是保障公开、公平、公正原则实施的关键。

　　行使权力并非道路运输管理机构唯一的存在方式，运管机构还应当承担相应的责任。但是长期以来，我们的运管机构及其工作人员始终认为政府就是用来行使权力，管理社会，约束相对人行为的。层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各式官僚主义在一定程度上存在；一个审批要盖几十个章，一个审批批 2年的怪现象在极个别地区也有发生。说到责任，就互相推诿，尽可能为自己找条不受监督的后路，如果实施道路运输管理，一味追求本部门乃至个人利益，把许可权作为“寻租”、创收的手段，就背离了管理的目的，就是不公平、不公正的。事实上，承担责任是政府的第一意义，它不仅意味着政府每办理一个行政许可背后都连带着一份责任，拒绝应该许可而不予许可也是一种失职，还意味着违法行使权力必须承担法律责任。因此，建立责任政府明确责任、落实到人，就会促进道路运输管理机构在行政许可中自觉做到公开，从而保证许可的公平和公正。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004年8月