《中华人民共和国行政许可法》自 2003年8月27日颁布以后，国务院要求各地各部门学习培训这部重要法律，加大力度清理与行政许可法不符的项目、规定、收费和机构，同时要求制定规则制度具体落实，努力实现建设法治政府的目标。今年2月初，全省贯彻实施行政许可法会议召开以后，我区按照省、市政府的要求，积极开展行政许可法学习培训、四项清理和配套制度建设工作，取得明显成效，但也存在一些问题。现就我区行政许可现状稍作分析与思考。

　　一、行政审批现状

　　我区经过三轮审批制度改革以后现在还保留 337项行政许可项目，其中审批116项、核准94项、审核127项。这337项行政许可项目中进入区审批办证服务中心的有86项，其中32项事项可以当场或当日办结，其余54项行政许可项目仍需到各局办办理，然后再由审批办证中心发放给行政许可相对人。这样不仅造成行政许可当事人的不便，而且加重了办证中心的运行成本。

　　2001年，市、区职能重新进行调整，我区职能得到一定程度的恢复，但按照《关于市与定海区事权划分的意见》（舟委〔2001〕7号）规定，我区许多部门应具有的事权没有真正到位。从三轮审改和行政许可“四项”清理中各单位上报的情况看，许多区属部门的行政许可职能虽然项目的数目较多，但实质上是“空架子”，有的局办无普通许可、特许、核准等行政许可权限，只有审核职能，有的局办甚至到目前为止未办理过一件行政许可项目。

　　二、存在问题

　　（一）多头审批、多层审批及执法主体不合法的现象突出。

　　⒈行政机关权限横向分工过细，部门职责交叉严重，多头审批现象突出。

　　由于行政管理体制改革没有到位，对同一事项，不同的行政管理部门从不同的角度实施行政管理，都要实施行政许可，行政许可权限交叉现象比较突出。如对基本建设工程初步设计和方案设计审查，建设部门、计划部门、规划部门都有相应的行政许可法律依据。由于各主管部门实施行政许可都有法律法规依据，因此企业办成一件事，就要到不同的部门办理同样事务的的不同许可。

　　多头审批导致若干行政部门对同一事项实施行政许可，甚至一个行政机关内部也设立多支执法队伍。如农林部门，因种子法、动物防疫法、农村土地承包法、农药管理条例、植物检疫条例、兽药管理条例、植物新品种保护条例等 11个法律法规的授权，内部机构设有种子管理站、动物防疫监督所、畜牧站、植物检疫站等9个机构实施执法权，有的地方性法规还设定了农机监理机构。每个机构多的十几个人，一般两三个人，甚至一个人管一个法。由于执法力量过于分散，使行政机关只能忙于应付审批、疏于监督检查。

　　⒉行政机关纵向无事项分权，行政许可权只有大小之分，没有性质上的区别，多层审批问题严重。

　　多数行政许可事项上下级行政机关都可以实施行政许可，但是上下级政府、上下级部门之间的行政许可一般只有权限大小之分，而较少有权限性质上的区别，这样的体制，导致以下问题：一是如果分权标准刚性太强，则会因不同地区的不同需要而致使管理目标落空。二是如果分权标准过于原则，就会引发上下级之间“有利争着管，无利谁也不管”的局面。对同一事项，上下级行政机关都可以管，就会出现多头管理执法扰民的现象，被管理人比较为难，谁也不敢得罪，只好办两个许可证、交两道费。从行政许可申请人角度而言，为免除找上一级行政机关申请行政许可的长途奔波之累或者因其不具备条件想“寻租”，就会采取对行政许可事项“化整为零”，将本应由上一级行政机关审查批准的行政许可事项在下一级行政机关就办了。近些年来，国有土地使用的分级审批未能有效控制国有土地的不合理开发利用就是鲜明的例子。

　　⒊委托行使行政许可权不规范、不合法，既不便民，又易导致腐败。

　　实际工作中，对一些行政许可事项，行政机关经常委托具有管理公共事务职能的事业单位实施。如交通部门的运管所，建设部门的质检站、建筑装饰管理办公室等。由于行政许可法规定，行政机关只能委托其他行政机关行使行政许可权，只有从立法上规定授权事业组织方使其行使行政许可权合法化。另外，事业单位不受刚性的财政预算约束，其收费标准较高，收费随意性较大，又不实行收支两条线，收取的费用自收自支。同时，由于有些事业单位依附于行政机关，行政机关委托所属的或者与其有千丝万缕联系的事业单位办理行政许可，就容易产生新的设租和寻租行为，加大取得行政许可的成本。没有约束的委托行政许可，导致事业单位有权无责，行政机关有责无权，既不便民也易导致腐败。

　　（二）规费问题突出。

　　⒈行政机关利用行政许可乱收费的情况比较突出。

　　一是行政许可收费过多；二是没有法律依据擅自收费，甚至借行政许可乱摊派，搭车收费，如近期我市某部门借颁发房产经纪人证书之机，举办培训班，违规收取 11.55万元，后被举报退还事件。三是一些行政机关靠收费补充办公经费，自收自支，且用收费盖办公楼、发奖金，滋生腐败，影响政府形象。

　　⒉收费问题事关机构改革、人员精减和财政体制的调整。

　　依据行政许可法第五十八条规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用，除法律、行政法规另有规定以外，而且还规定行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。据此条规定，我们必须停止收取大多数规费。据初步测算，我区有的局办多的要减少收费 200万元，少的将减少70万，有的局办仅一项收费项目就减少70余万元。而根据我区现行财政体制，上述征收的规费均纳入该单位当年的财政预算。因此，一旦按照行政许可法的要求，停止收取有关不合法规费，必然造成这些部门经费短缺，财力吃紧，资金缺口较大。那些靠收费来支付工资福利的自收自支和差额拔款的事业单位工作人员何去何从？

　　（三）“前店后厂”现象存在不能从根本上提高行政许可效率。

　　尽管我区成立了区审批办证中心，但事实上审批办证中心能独立完成审批的行政许可项目并不多，往往是坐在大厅的人对行政许可事项做不了主，有权力审批的人不坐在大厅里，我们的办证窗口，只仅仅起到类似于“收发室”的作用，收发以后再送到局办里提交有权的人审批，这种“前店后厂”的现象不仅不能从根本上提高办事效率，反而加大行政机关运行的成本。

　　（四）金塘岛政策处理问题。

　　2001年，市政府发布了三大岛政策的规范性文件，我区依据市政府文件精神，发文下放了区政府及其部门部分事权给金塘镇人民政府行使，由于下放的事权无法律法规规章授权或委托的明确规定，按行政许可法要求，这种政策性文件属于违反行政许可法的规定应当无效，属于清理规定的范围，那么如何处理好政策和政策被废止以后工作衔接问题至关重要，如果金塘镇政府不能行使区政府下放的行政许可事权，必将会给金塘的群众企业带来诸多不便与麻烦，以至影响金塘岛经济的发展。

　　（五）区行政许可职能没有真正到位。

　　由于纵向职权划分存在的问题及我市的特殊情况， 2001年市、区职能划分以来，我区行政许可职能没有真正到位，导致权责不一致的现象十分突出。如何进一步明确县（区）级行政管理职能也是我们面临的问题。

　　（六）有些行政管理无法可依，难度大。

　　如野生资源柃木、兰花等是我市的特色资源，如何保护柃木，从源头上控制采伐数量，避免滥采滥伐，是我们面临的问题，但是加强管理又无法律依据，仅仅是市政府会议纪要和我区的规范性文件；如城市管理方面按照行政许可法的要求难度很大；又如不发放治安许可证相应备案管理又跟不上，当事人往往有案不备，导致治安管理失控；再如渔政、交通联合执法大队和城市联合执法大队等执法没有法律授权，执法主体不符，交通、城市联合执法大队又不能穿制服上路执法等等。

　　三、解决对策

　　（一）领导干部必须及时转变观念。

　　目前我们政府机关面临的难题之中首推观念问题。以前的老观念，行政就是管理，管理就是审批、收费、处罚。有些部门的领导受老一套思想的影响，把义务当权利。不转变这个观念，行政许可法规定的制度在实施中必然走样，滥审批、乱收费、乱处罚的顽症得不到根治。要实施行政许可法，首要必须树立行政主要是服务，管理主要是提供社会公共服务的观念，树立行政许可机关应为许可相对人提供服务，许可权力和许可责任统一的观念。

　　（二）转变职能，减少规制。

　　过去，我们政府就是管事太多，大事小事都要经过政府行政审批许可，这样既严重限制了市场主体和公民个人的自由，又大大增加了政府管理成本。现在政府机关一定要按照行政许可法的要求减少不必要的规制，真正按公民自治、市场调节、行业自律、行政监管的顺序来设定和实施许可。

　　（三）改革现有管理体制，包括横向体制和纵向体制的两个方面。

　　按照行政许可法的要求，以后办理许可，涉及一个部门不同机构的要求一个窗口对外，涉及多个部门的，要求尽可能一站式服务，统一办理，或由政府通过“办证中心”联合办理，集中办理。我们认为，在办证中心，一是大厅里办理行政许可的人要有一定的权力；二是“中心”后面机构要逐步减少或撤销；三是许可权限要适当划分，机构要适当整合。

　　（四）规范听证制度。

　　听证涉及到决策和实施两个方面，但不管哪个方面，参加听证会的代表如何选择、听证的程序如何规范、听证的笔录如何使用、管理等需要制订一系列的规则来规范。否则，有些利益团体有钱有势，参与的机会就多，弱势群体就可能没有声音或者声音很小，导致不公正。

　　（五）改革财政体制，建立公共财政制度。

　　行政许可法规定许可一般不许收取任何费用，我们清理有些部门乱收费的同时，又要调整财政体制，用足够财政保障有些部门实施行政许可，进一步改革财政体制，建立公共财政制度，从根本上切断行政许可实施机关的利益关系，保证行政许可法设计的制度在实施中得到贯彻落实。

　　（六）积极尝试探索并逐步推行市场化运作方式解决一些难以管理问题。

　　野生资源柃木、兰花如何管理？我区农林局在管理柃木时推行行业总代理制的运作方式，该运作方式改变以往采伐柃木时审批方式，成立柃木行业协会，由协会成立总代理公司负责对外接单业务，再综合考虑每年采伐总量的情况下分配给各加工企业。这样运作既解决管理柃木无法可依的问题，又把管理模式市场化，减少审批。又如城建部门在城市管理中，把原属于需行政许可的项目推向市场，像早餐摊点、广告位的设立、车辆乱停放等等，成立城市资源经营公司，完全按市场化方式运作。这样政府不仅卸了包袱，又可以解决一系列实际问题。上述市场化经营模式值得探讨和总结。

　　（七）抓紧研究新的管理方式方法。

　　对原来实行强制管理部门，现在按行政许可法的要求退出强制管理，但又不能放任不管，如何在新形势下及时研究制定新的管理模式刻不容缓。如棋牌室的管理。

　　（八）建立和落实行政许可违法责任追究制度。

　　明确各种责任的主体、责任种类、责任形式，用制度形式确定下来并加以落实，约束和规范行政许可权、政府机关及其工作人员，防止责任制度刚性不强流于形式。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004年8月