摘要      《行政许可法》对办理程序作了非常详尽的规定，体现了对行政程序高度重视。行政程序是规范行政权的行为。行政程序的发达与否，也是衡量一个国家依法行政程度的重要标志。本文就《行政许可法》的程序规定对行政程序的法治化，对于规范行政权的行使，促进政府的廉洁、高效，打造法治政府，推进依法行政方面的作用做一些粗浅的探讨。

　　关键词    行政许可法     行政程序   
　 　一、 行政程序概述

　　行政程序，一般指行政行为的方式、方法、步骤、顺序和时限。 行政程序是规范行政权的行为。行政程序的发达与否，也是来衡量一个国家依法行政程度的重要标志。对于行政权力行使的程序性要求最早是源自与英国的“自然正义”理念，即任何权力都必须公正行使，当然行政权也不能例外。但是，行政权力的公正行使问题最初并未引起人们的足够重视，因为资产阶级共和国建立之初奉行的是自由经济政策，政府只是“守夜人”，对市场运行基本不加干预。这种行政权力的有限性，使人们更多地关注的是行政的实体内容，着眼于行政行为的结果。而随着社会经济的发展，西方资本主义国家普遍加大了国家干预的力度，行政权力不断膨胀，而且越来越多地影响到社会生活的各个角落，关系到每个公民的切身利益。行政权力的扩张，自由裁量权的增加，对于原先以“平等”、“自由”和“民主”为核心的法治秩序构成了极大的威胁。所以，当时人们便纷纷将目光转向了行政程序上，在二十世纪形成了行政程序立法的高潮。
　　中国特殊的发展历史导致的是中国强大的行政权。中央高度集权的统治模式导致的是积淀在人们心目中的国家崇拜和政府崇拜。在中国的政治、法律传统中，缺乏的是公民的权利观念。也正因为此，在中国的法治建设过程中，依法行政的推进比较缓慢，行政程序建设的起步较晚。应该说，我国现代行政程序方面的建设开始于20世纪80年代的社会主义法制重建。1989年《行政诉讼法》出台，可以说是一个里程碑。该法确立了行政程序违法导致行政行为无效的原则。1996年颁布的《行政处罚法》，则第一次确立了行政听证制度，并明确规定不遵守法定程序的行政处罚无效。而现在的《行政许可法》，则把注意力高度集中在行政行为的程序方面。
　　二、如何实现行政程序的法治化
　　如何实现行政程序的法治化？行政程序法治化首先是一个动态的过程，它不同于行政程序的法制化。按照当今法理学界的主流观点，“法制”一词主要是指静态意义上的法律制度。显然，行政程序的“法制化”只是行政程序法治化的内容之一。要实现行政程序法治化,笔者认为可以从以下几方面进行探讨：
　　（一）行政程序的设定要以维护和实现公民的私权利为中心
　　一个成熟的法治国家通常包括五方面的内容或涵义：1、法律之治；2、人民主体；3、有限政府；4、社会自治；5、程序中立。 “有限政府”意味着现代国家的主权不在政府而在人民，政府的一切权力均应来自于宪法的授予。依法而治的政府只能是权力受到限制的政府。政府的权力尽管强而有力，但必须限于公民的实体权利范围之外，政府是服务型的政府。“有限政府”的理念意味着政府的行政行为必须以维护和实现社会公众的权利为宗旨，而作为行政权力得以实现的行政程序的设定，当然也必须服从这一要求。笔者认为，源自于英国法中“自然公正”原则的“正当程序”原则，可以成为我们设立行政程序所遵循的原则。正当程序原则源自于英国法中的“自然公正”原则，后来成为了美国《联邦行政程序法》的基石。在我国推进行政程序法治化的进程中，遵循“正当程序”也是我们所追求的目标。“正当程序”原则具体可以体现为三方面：1、平等原则：行政相对人和行政机关之间在行政执法过程中的法律地位应当平等。要建立保证公民平等参与行政执法的各项制度，如听证、协商等。2、公开原则：行政行为 的过程和结果，行为执法过程中涉及的文件和资料都应当公开。3、公正原则：行政机关的行为要以公正为出发点，也要以公正为归宿。
　　（二）行政程序的规定必须合法化、明确化和透明化
　　行政程序的规定包括行政程序的立法和行政机关自身对于本机关行政行为的一些程序性规定。关于行政程序的立法，我们国家应该说是比较落后的，主要表现在行政立法的实体和程序不分。我们国家的行政程序往往是和行政实体问题共同被规定在同一部法律当中，这其实是法制落后的表现。许多学者都撰文发表了自己对我国出台《行政程序法》观点，并提出了许多好的建议，以期促成我们国家《行政程序法》的诞生。作为行政程序的立法应该作到依法进行，并要求明确化和透明化，这是毋庸质疑的，也是法治的必然要求。
　　另外，就是行政机关自身对于本机关行政行为的一些程序性规定。由于这种程序是由行政机关自身设定的，所以，往往容易多变并缺乏明确性和透明度。相对人也往往因不了解一些程序规则而要跑很多冤枉路，而行政执法人员利用不公开的程序规则刁难当事人的现象也确实并不少见。曾经很时兴的“行政首长接待日”、“现场办公制度”等等，其实已从一定程度上说明了我们缺乏应有的程序规范和透明度。为什么老百姓平时到政府机关跑了多少趟都办不成的事，到了“行政首长接待日”或“现场办公制度”时就能办成？这其实从另一个侧面反映了我们的“人治”特色，缺乏“法治”的程序性要求。所以，实现行政程序的法治化，仅靠行政程序的立法是远远不够的。行政权不同于其他权力，它要面对的是千变万化的社会事务，涉及到的是国家和社会的各方各面，行政程序的立法只能就一些原则性的、基础性的程序作出规定。但在行政权的具体行使过程中和国家、社会事务和公民切身利益相关的还是那些具体的行政执法机关的程序性规定。所以，笔者认为，这些规定是否依法作出，是否明确和透明化，是我们行政程序法治化进程中的重点和难点。行政机关行使职权首先是一定要有程序的规定，不能没有程序地胡乱行事，其次是这些程序性的规定要符合宪法和法律，然后就是这些规定必须明确并具有透明度，不能成为行政机关的“内部规定”。
　　（三）对违反行政程序的行政行为必须要有法律救济机制
　　如果没有救济机制，所有的规定就相当于没有规定。我们国家在违反行政程序的救济上应该说是比较薄弱的一个环节。虽然1989年的《行政诉讼法》确立了行政程序违法导致行政行为无效的原则，1996年的《行政处罚法》明确规定了不遵守法定程序的行政处罚无效，《行政许可法》第72条也对行政机关及其工作人员违反行政许可程序的行政行为的法律责任做了规定：行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：1.对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；2.不在办公场所公示应当公示的材料的；3.在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告之义务的；4.申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告之申请人必须补正的全部内容的；5.未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；6.依法应当举行听证而不举行听证的。
但其实在事实上，由于我国传统观念的存在，在程序问题上，不管是行政机关也好，普通公民也好，都不是特别重视和在乎。行政执法者往往“官本位”意识顽固不化，有程序规定不照办，没程序规定更好办，而老百姓们对违反程序规定的行政行为也并不特别关心，他们关心的往往是关系切身的实体结果。所以很长一段时间，我们国家对行政程序违法责任追究的意识都没有得到深化，有要求救济的，也往往是因为公民没有达到预期的实体结果才转向寻求程序上的救济的，如果公民得到的实体结果令其满意，一般就不会再去追究程序是否合法，是否侵犯了自身的程序性权利。所以，要实现行政程序的法治化，就要树立起这样的一种观念，那就是程序和实体一样，都是直接关系到切身利益的问题。由于我们国家对于行政程序的研究起步较晚，没有像英国那样的传统的自然正义原则，也没有类似于美国宪法中的正当程序条款的规定，所以，我们在这方面观念的转变和有关责任追究制度的完善就显得尤为迫切和艰巨。笔者认为，人的观念的转变并不是一蹴而就的，而是一个相当漫长的过程。因此，在人的观念的逐步转变的过程中，制度的建立和完善就显得尤为重要。如果在合理的制度的安排下，人们遵循制度，久而久之则成为习惯，习惯则成自然，成了自然就意味着一个人的观念有了变化。所以，在人们对行政程序法治化的认识还不是很深刻的时候，就要强化对行政程序违法的责任追究制度方面的完善和发展。
　　三、行政许可法中程序的设定及作用
　　《行政许可法》总共有八十多条，其中规定办理程序的条文就有四十多条，超过了总条款的一半。它按照行政许可的办理过程，规定了行政许可的申请与受理、审查与决定、办理期限、变更与延展，并对几类许可规定了特别程序，同时又在不同的环节分别规定了具体的程序制度，如公开制度、说明理由制度、行政机关职能分开制度、时限制度等。这在中国行政法的历史上还是首次如此详尽地对程序问题作出规定，是我国行政程序法治化建设的一大进步。
《行政许可法》对程序如此详尽的规定，笔者认为，对我国行政程序法治化的建设有着重大的推动作用。
　　（一）规范行政权的行使，提高行政效率
　　如果没有行政程序的规定，行政许可行为的行使必处于混乱无序的状态。如果用一个科学合理的程序性规定来规范的话，就能使原本混乱无序状况得到有效控制。程序是对恣意的限制。因此，一个有效的程序规定，如果被遵守的话，它必定会起到规范权力行使的作用，从而减少了不必要的人力、物力和时间的浪费。另一方面，规范、透明、科学、合理的行政程序，会使行政相对人在参与行政活动的过程中有法可以、有章可循，心中有底，从而减少行政权力行使的阻力，提高行政效率。特别是在原先我们国家行政许可方面程序规定混乱，缺乏透明度的情况下，《行政许可法》对行政程序作出了如此详尽的规定，对于规范行政权的行使，促进政府的廉洁、高效，打造法治政府，推进依法行政有着不可低估的重要意义。
　　（二）维护行政相对人的合法权益
　　现代社会的宪政制度的内容不仅有公民权利的基本状态的规定，同时也提供了公民权利的实现过程。因此，在现代社会宪政制度的框架下，公民权利至少可以从两方面来理解，即实体性权利和程序性权利，或者说作为现代社会公民状态的权利和作为过程的权利。 而公民的程序性权利至少应当包括以下几方面：1、听证权；2、知情权；3、申诉权；4、程序抵抗权。
　　行政程序法治化是公民的程序性权利在行政领域的体现。行政权力的范围涉及到国家和社会事务的各方各面，也关系到公民的切身利益。如何保障公民的实体权利不受行政权的侵犯？实体性的权利如何得到保障？那就要通过公民程序性权利的行使。因为行政权真正掌握着国家的权力，也涉及到国家和社会事务的方方面面。所以，如果行政权没有程序的约束，则会使得行政行为的手段、范围与方法与相对人的客观事实不相适应，行政相对人的合法权益存在潜在的被侵害性。而行政程序则为行政相对人判断权利是否被侵犯，义务是否被加重提供了依据。
总结国内外的行政程序制度，以下几种制度对维护行政相对人的合法权益有着至关重要的作用。
　　1.   情报公开制度，也就是说凡是涉及到行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定的应予保密的范围，就应该向社会公开，依法允许公众查阅和复制。
　　2.告知并说明理由制度。也就是说行政机关在作出行政行为之前，应将有关的情况和事项告诉行政相对人，并说明事实依据和法律根据。事前告知体现了行政主体对行政相对人权利的尊重，从而能够得到行政相对人对行政行为执行的配合，也能及时阻止违法或不当的行政行为的发生。
　　3.听取意见制度。行政机关在作出有关于相对人权利义务的决定之前，相对人有权表达自己的意见，行政机关也应认真听取并考虑这些意见。听取意见制度是行政程序的核心。
　　4.回避制度。有句法律谚语叫 “ 自己不能做自己的法官 ” ， “ 利益无涉 ” 是对裁决者的普遍限制。
　　美国联邦最高法院大法官W · 道格拉斯曾指出： “ 权利法案主要是程序性条款。这样做决不是无关紧要的，因为正是程序划分了法治与恣意的人治之间的区别。 ” 只有公民的程序性权利得到充分的行使，才能保障公民的实体权利不受侵犯并得已实现。因此，在行政领域内，行政相对人的程序性权利能否得到确认和保障，直接关系到行政相对人的实体权利能否不受侵犯。以实现公民行政程序性权利为出发点的行政程序的法治化，才能维护和实现行政相对人的合法权益。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004年8月

《行政法学》，罗豪才、应松年主编，中国政法大学出版社 1996 年版，第 281 页。

张文显，《法理学》，中共中央党校出版社 2002 年 5 月版，第 100 页。

董茂云、潘伟杰等著，《宪政视野下的司法公正》，吉林人民出版社 2003 年 1 月版，第 155 页。

同上，第 162 页。