引言： 跨越世纪的“难产儿”在“人文精神”的胎教和助产下，其“啼声”和“光芒”震撼和照亮了受之恩泽的整个华夏大地。——七年磨一剑，《行政许可法》之审慎出台，在我国立法史上即使不说它是绝无仅有，那也是相当罕见的；它对权力和权利的重组和整合力度以及国家为其颁布实施所支付的经济和政治代价是任何一部法律所不能比拟的。而它的姗姗来迟，与其说是立法者对其立法技术和规范内容左顾右盼、难下手笔，还不如说是他们在痛苦抉择其立法宗旨和价值取向的定位以及苦苦寻思其审慎选择后对现行权力运行模式和执法观念所造成的强烈冲击。本文简要点举《行政许可法》的几大原则和相应条款，说明该法所体现的人性化精神和对人的终极关怀，但重点论述和探究“以人为本，执政为民”的民本理念的基理即其逻辑和本质来源。

　　一、人文关怀和民本理念在《行政许可法》中的体现

　　（一）《行政许可法》的人文精神和民本理念

　　立法莫先乎利民，利民是一部善良的法律之所以称其为善良的内在原因和必备要素。《行政许可法》的立法宗旨和价值取向是“以人为本”，“民本本位”，这是勿庸置疑的。其通过权力和权利的整合，义务和责任的配置使整部法律表现出对人的无比尊重和对人的极大关怀。人文精神和民本本位如此备受青睐和关注在我国立法史上还是第一次，其两者在追求的目标和实现的利益上并无二致，都体现了“以人为本位，以人性为支撑”的思想和理念。无非就是，民本本位重在强调内在意志，更多体现的是内心选择和观念集合，在《行政许可法》中，其立法宗旨和价值取向就定位在民本本位；而人文关怀则表现在外部，是一种暴露于外界易于被人们掌控和感知的实际形态和表象，《行政许可法》的法律原则和规范条款则把人性化精神表现的淋漓尽致。通读整部法律，不管是《行政许可法》总则部分立法意图和法律原则的选择和定位，还是其他章节对行政许可设定事项的规置和依据的确立、行政许可实施机关的配置、行政许可实施程序的设定、行政许可费用的统一、监督检查的规范和法律责任的归责和承担，都体现了法律对权力的规范和限制以及对权利的确认和保障，并且阐明了权力服务于民和保障私权利的神圣职责和法定义务。而权利意识的回归和唤醒很大程度上表明了立法者“以人为本”的民本本位价值观，体现了国家对人的无限关怀。

　　剖析《行政许可法》所确立的六大原则，会进一步印证我们的观点。所有这些原则发生作用无非是通过两种方式，即对权力的规范和限制以及对权利的确认和保障。权力本身并无可非议，它所承担的对国家的治理和秩序的维护职能是任何其他东西所不能代替的，但当权力和其主体结合成一种特殊关系， ① 或者权力本身配置得不合理时，权力往往会表现为极大的扩张性、腐蚀性和破坏性，因此也为限制和规范权力制造了依据。而实际上，限制权力的出发点和落脚点就在于保障权利和自由，这才是其最终目的所在，《行政许可法》对权力和权利的平衡是合理的，最显著的特征是表现为“权利本位”、“民本本位”，这是任何一个民主法治国家所共有的特征。然而《行政许可法》何以体现“民本本位”？第一，即对权力的规范和限制：如合法原则，就是设定和实施行政许可，必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行；公开、公平、公正原则，就是有关行政许可的规定必须公布，行政许可的实施和结果应当公开，对符合法定条件、标准的申请人要一视同仁；监督原则就是县级以上人民政府必须建立对行政机关实施行政许可的监督制度，上级行政机关加强对下级行政机关的监督检查。同时，行政机关也要对公民、法人从事行政许可事项的活动实施有效监督，发现违法行为应当依法查处。第二，即对权利的确认和保障，如便民原则，就是许可过程中减少环节、降低成本，提高办事效率，提供优质服务；救济原则，就是公民、 法人享有陈述权、申辩权和依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利；信赖原则即公民、法人依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，其合法权力因行政机关违法实施行政许可而受到损害的，有权依法要求赔偿。 ① 所有这些原则其最终的合力都是共同指向对权利的保障和对人文的关 怀。

　　（二）《行政许可法》人文关怀之体现

　　那么，《行政许可法》到底能给我们的老百姓带来多少实惠呢？通过分析它的具体条款，至少表现为以下几个方面：首先是老百姓办事将获得更多更大的方便。按照《行政许可法》的精神，行政许可会变得“门好进、脸好看、事好办”——行政许可实施相对集中许可权、“一个窗口对外”、“一站式服务”等方式，统一办理、联合办理、集中办理，一个部门能办的事不必再跑好几个部门；行政机关会尽量提供行政许可申请书格式文本，并允许申请人通过信函、传真等方式提出申请，以减少申请人的舟车劳顿之苦。其次是“暗箱操作”失去生存空间。过去，行政机关往往把行政许可作为权力“寻租”的手段：批准的条件是什么？多长时间有结果？对于这些，老百姓无从得知。现在，行政许可法要求进行“信息公示”，即行政机关要把行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，申请人需要提交的全部材料的目录等，——在办公场所公示。第三，减少了费用。过去，行政许可过多过滥，经济利益驱动是一大主因。对此，老百姓形象地说：“行政许可就是收费。”减轻申请人负担，《行政许可法》确立了审批“原则不收费”制度，规定行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用；行政机关提供行政许可申请书格式文本也不得收费。第四，老百姓有“发言权”。行政许可法规定：拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见；拟定的行政许可生效后，公民、法人可以向行政许可的设定机关、实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。所有这些都是利民、便民，顺民心、得民意得重要体现。

　　然而，徒法不能以自行，而法的生命又在于施行。因此，一部制定的再好的法律若不能得到较好的实施那也无异于纸上谈兵。《行政许可法》的民本本位理念对行政机关现行的权力运行模式特别是行政许可模式和政府官员的执法观念以及“官本位”的固有传统的冲击是巨大的，这也是老百姓拍手称快、爱惜这部法律的主要原因。但实际上，行为模式的变更和思想观念的转变也并非一朝一夕所能完成和达到的，因此，国家将要面对和承担法律实施所带来的各种困难和艰辛，也将要为此付出巨大的经济和政治代价，但这种代价相比于得到人民的爱戴和尊重来说，只能说是微乎其微，当然这也是政治家、立法者明智的选择。

　　二、民本理念的基理研究即民本理念的逻辑和实质来源

　　然而民本理念何以在我们这片广袤无垠的大地上如此备受关注？其被政治家、立法者们广泛接受并大肆传播的基理何在？笔者以为：

　　（一）“三个代表”重要思想是民本理念的直接来源

　　“三个代表”重要思想是以江泽民为主要代表的中国共产党人在建设中国特色社会主义的伟大实践中所形成的集体智慧的结晶。“三个代表”重要思想在我们的政治生活和社会生活的各个阶段和层面，是放之四海皆准和必须长期坚持的指导思想。而“三个代表”重要思想得以顺民意、得民心，其闪光点就在于其时时、处处透露的“人性化精神”和“以人为本”的亲民理念，它对我们整个社会的影响如此之广、如此之深，其生命力就来自于“民本本位”。它确立了我们的党是执政为民的党，我们的机关是为人民服务的机关，我们的社会是充满人性化、相互关爱、相互扶持的社会。而我们的政府和总理亲民的光辉形象更是被我们的老百姓传为佳话，人人赞赏。

　　政治理念的重大革新往往直接决定着立法的态度和政府管理方式的变革。 回首一年间，我们发现无论是在法制建设还是在政府管理中，“以人为本”的理念都随着“三个代表”重要思想的深入人心而异乎寻常地得到彰显。可以预计，“以人为本”将成为代表委员们审议讨论中频繁出现的词汇。《行政许可法》、《居民身份证法》、《道路交通安全法》……以人为本、与民方便的立法宗旨鲜明地体现在每一部法律的制定和修改当中，而“便民”两字更是直截了当地写进了《行政许可法》。战胜非典、废除收容遣送制度、为农民工讨工钱……关注民生、体察民情、尊重民意成为新一届政府的执政、执法理念，使人们切实感受到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”带来的温暖。规范公安行政执法程序、公检法联手全面清理超期羁押、推出系列便民措施、司法无偿救助……一系列尊重权利、符合法治精神的具体措施，使人们感受到人文关怀、司法公正的带来的深刻变化。这些符合时代发展潮流和深得民心的“以人为本”的民本理念，在“三个代表”重要思想的指引下，必将更进一步推动整个社会朝着政府开明、政治清明、法治文明的方向前进。

　　（二）人民民主专政的国家性质是民本理念的实质源泉

　　《宪法》第一条第一款开宗明义地写道：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”直接表明了我国人民民主专政的国家性质。人民民主专政理论是马克思主义无产阶级专政学说在中国的创造性发展，它准确反映了中国的阶级状况、政权的基本特点，而且直接体现了对人民实行民主和对敌人实行专政的两个方面。 ①

　　对人民实行民主即“人民民主”，就意味着人民是国家的主人，人民拥有着国家至高无上的权力，享有民主法治国家所具有的各项民主权利，因此，人民才是主宰和掌握国家命运的真正主体，党的执政权力来源于人民的选择和历史的必然， 党执政就是要 领导好全国各族人民实现人民当家作主的愿望， 最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事务，维护好、实现好最广大人民群众的根本利益。 国家机关则只不过是人民组织起来对国家和社会事务、经济和文化事务实施管理的工具，为满足人民的物质和精神 需要并创造一个稳定有序、美丽富足的民主、文明、富强社会而埋头苦干、日夜操劳的机器罢了，在背后操纵这台机器的工程师则是人民——国家的主人 。所以，任何企图破坏人民当家作主、任何恣意损害公民权利的不法行为都是为“人民民主”的国家性质所不容的，包括来自于国家权力的侵害都是要受到惩处的。所以说“以人为本”民本理念是由我国的国家性质所决定的，人民民主专政理论本身就包涵了“民本本位”的理念。

　　（三）人民代表大会制度的根本政治制度是民本理念的逻辑来源

　　“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”《宪法》第二条表明了我国国家权力的阶级归属和政权组织形式，实质上这也是由国家性质决定的。国家权力属于人民，但人民是一个集合概念，是由无数个个体构成的，而国家权力又是统一而不可分割的，因此，在我们这个地大物博，人口众多的国度里，每个个体公民既不可能，也没有必要直接行使各种权力，事实上也就为人民代表大会制度和选举制度提供了依据，即人民通过选举制度选出代表他们意志和利益的“委托人”，组成代表机关即人民代表大会，并以人民的名义管理国家和行使国家权力。

　　人民代表大会为了更好地管理国家和行使权力，一方面，它通过立法的形式，将最广大人民群众的意志和利益，上升为国家意志，通过宪法和法律的形式予以固定，使宪法和法律成为人民意志和利益的集中体现，任何国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权，并由国家权力保障宪法和法律的实施，使人民意志和根本利益得以实现；另一方面，它产生了国家元首、行政机关、司法机关和军事机关，并以宪法和法律的形式将人民所有的外交权、行政权、司法权和保家卫国的权力分别赋予他们行使。各个权力行使主体必须忠实执行宪法和法律，实质就是要充分体现人民的根本意志，保障最广大人民的根本利益。所以从逻辑上讲，人民代表大会制度本身的特点，就决定了人民是不会去选举损害自己利益的代表来作为自己的“代言人”的，更不会去组建一个恣意践踏自己权利的政府和机关来为自己行使权力，因为这无异于自我牺牲和自我毁灭。因此，执政党执政不为民，人民代表机关制定法律不体现“民本本位”，其他国家机关执法、司法不“以人为本”，那么人民代表大会作为人民利益的代表机关，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度都是经不起历史的考验的。

　　（ 四）法治国家建设必然要求以民本理念作为“法治”的基石

　　依法治国，建设社会主义法治国家是社会主义民主政治建设的重要内容。法治国家建设的基本内核是“法治”，离开“法治”谈法治国家建设一切都是虚假和不现实的。那么何为“法治”？“法治”也称“法的统治”，是指统治阶级按照民主原则把国家事务法律化、制度化，并严格依法进行管理的一种治国理论、制度体系和运行状态。其核心内容是：依法治理国家，法律面前人人平等，反对任何组织何个人享有法律之外的特权。 ① “ 法治”体现了一系列价值和法律精神。这种价值和精神包括：法律至上，即当法律与权力发生冲突时，应当服从法律而不是权力者个人的意志；善法之治，即通过民主的手段制定科学的、体现人民意志和利益的法律；权利本位，即人民的利益是最高的，法治的最终目的不是别的，而是为了保护人民的利益、公民的权利；平等适用，即法律面前人人平等；权力制约和正当程序，即权力必须受到制约，权力的行使要受到法律的制约，尤其要受到法律程序的制约。

　　综观法治所蕴涵的种种价值和精神，法治如若挪动了“以人为本”这块不可动摇的基石，立法者如若没有“民本本位”的理念，那么国家的法治建设将是非常危险的。亚里士多德认为，“法治应包含两层含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又是制定得良好的法律。” ① 第二层含义，实质上是对立法者立法理念的要求，即只有代表人民意志和利益的法律才是真正的法律。而实际上，以人为本、尊重人权、保护权利也是现代民主法治国家所必须具备的内容。

　　而政府法治的核心和价值取向是依法行政、权力服从于法律。伴随着社会的转型，政府的行政强制性色彩日渐减退，行政目标的实现越来越依赖契约、指导、服务等具有私法性质的柔性手段。所以国家在公权力和私权利的配置上，必须体现“以人为本”，必须以人格平等、个人自由、理想实现为目的。 1789年法国著名的《人权宣言》明确宣布：“在权利方面，人们生来是并且始终是自由平等的”；“任何政治结合的目的都在于保护人的天赋和不可动摇的权利”。 ② 当然，在立宪国家以前的各种政治社会形态中，占社会大多数的人始终没有成为政治关系的完整主体，只有在政治关系发生历史性变革之后，以平等、自由公民身份出现的人，才真正成为政治关系中权利的享有者。因此，从现代社会文明、民主、法治的要求出发，政府对社会的管理更多依靠的并不是权力而是权利，可以说公民权利大于行政权力，这正是我们提出依法行政和执政为民的依据所在。依法行政有效地控制了行政权的滥用，维护了行政相对方的尊严感和主体性，规范了对社会事务的行政管理，促进了社会秩序的稳定，为整体推进依法治国打下坚实的基础，也为社会主义民主政治的发展和社会主义政治文明的建设提供强有力的保障。 ①

　　作于 2004年8月

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（全文完）

　　① 舟山市人事劳动社会保障局副局长、舟山市人大工作理论研究会理事

　　② 舟山市人事劳动社会保障局干部

　　① 《法治论》，王人博，程燎原著，山东人民出版社 2002 年版 124 页

　　① 参考《行政许可法》总则部分

　　① 《宪法》，周叶中主编，高等教育出版社，北京大学出版社 2000 年版第 195 页

　　① 《宪法》，周叶中主编，高等教育出版社，北京大学出版社 2000 年版第 105 页

　　① 《法理学》，张文显主编，高等教育出版社，北京大学出版社 2000 年版

　　② 《宪法》，周叶中主编，高等教育出版社，北京大学出版社 2000 年版第 99 页

　　① 《宪法学》，李龙著，武汉大学出版社 1998 年版